為進(jìn)一步加強(qiáng)我區(qū)政府合同監(jiān)管力度，規(guī)范我區(qū)政府合同簽訂履行活動(dòng)，防范政府合同法律風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)羅湖區(qū)[2018]43號(hào)公共資源交易委員會(huì)會(huì)議暨合同監(jiān)管工作會(huì)議紀(jì)要的要求和區(qū)政府相關(guān)工作安排，區(qū)法制辦起草了《深圳市羅湖區(qū)政府合同監(jiān)督管理辦法》，現(xiàn)已經(jīng)區(qū)政府同意并正式印發(fā)?，F(xiàn)就有關(guān)情況說(shuō)明如下：

　　一、《辦法》的監(jiān)管創(chuàng)新要點(diǎn)

　　一是明確絕大多數(shù)政府合同納入備案登記的范圍。即以合同備案系統(tǒng)為載體，除五萬(wàn)元以下的采購(gòu)類合同外，其他所有政府合同均需在備案系統(tǒng)上進(jìn)行電子備案。備案后自動(dòng)生成備案號(hào)。合同備案號(hào)作為國(guó)庫(kù)支付中心支付合同費(fèi)用等相關(guān)部門辦理合同有關(guān)事務(wù)的必要依據(jù)。除了電子備案，《辦法》要求合同承辦部門還應(yīng)提交一份完整紙質(zhì)合同文本以供備案留存，由區(qū)財(cái)政局負(fù)責(zé)收取紙質(zhì)備案文本。

　　二是確立重點(diǎn)監(jiān)管合同制度?！掇k法》將幾類影響較大、風(fēng)險(xiǎn)較高的政府合同確立為重點(diǎn)監(jiān)管合同，包括：1.標(biāo)的1000萬(wàn)元以上的合同；2.涉及政府物業(yè)等國(guó)有資產(chǎn)使用處置行為的合同；3.在城市更新、棚戶區(qū)改造、招商引資等活動(dòng)中簽訂的監(jiān)管協(xié)議；4. 其他區(qū)政府要求重點(diǎn)監(jiān)管的合同?！掇k法》規(guī)定重點(diǎn)監(jiān)管合同在經(jīng)承辦部門內(nèi)部審查之后應(yīng)當(dāng)提交區(qū)法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查。

　　三是建立合同承辦人及合同管理員制度。《辦法》要求每一份政府合同均指定合同承辦人，承辦人承擔(dān)所承辦合同的具體管理事務(wù)。承辦部門指定一名以上合同管理員，負(fù)責(zé)承辦部門管理合同檔案及信息維護(hù)統(tǒng)計(jì)等行政性事務(wù)。通過(guò)設(shè)置承辦人和合同管理員的方式，使合同管理責(zé)任落實(shí)到個(gè)人。

　　四是制訂了可通用的合法性審查意見(jiàn)表。合法性審查意見(jiàn)表根據(jù)本辦法的相關(guān)規(guī)定列明了27個(gè)格式化的審查要素，有助于統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)，提高各承辦部門的工作效率；同時(shí)有助于提高各部門對(duì)政府合同必備條款的理解，提高合同簽訂的合規(guī)性。

　　五是將國(guó)有企事業(yè)單位合同納入監(jiān)管。《辦法》規(guī)定非區(qū)財(cái)政全額撥款的區(qū)屬國(guó)有事業(yè)單位（如醫(yī)院等）、區(qū)屬國(guó)有企業(yè)等國(guó)有企事業(yè)單位簽訂的合同應(yīng)當(dāng)在備案登記系統(tǒng)中備案留痕，但除備案以外的監(jiān)管職責(zé)賦予其主管部門履行。

　　六是完善履約監(jiān)管機(jī)制。《辦法》規(guī)定合同承辦部門應(yīng)當(dāng)在每個(gè)合同進(jìn)度節(jié)點(diǎn)經(jīng)過(guò)后在備案管理系統(tǒng)上填報(bào)履約信息。同時(shí)，合同承辦部門應(yīng)分別于每年度的7月20日、1月20日前對(duì)本部門該半年度和該年度的合同簽訂履約情況形成書(shū)面報(bào)告上傳至合同備案系統(tǒng)。另外，《辦法》明確審計(jì)機(jī)構(gòu)每年抽取一定比例數(shù)量的政府合同開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督。

　　二、《辦法》的主要內(nèi)容

　　《辦法》共計(jì)九章78條，包括總則、合同的承辦部門、簽訂前的準(zhǔn)備、合同的簽訂、履行和備案、合同爭(zhēng)議的處理、合同的檔案管理、國(guó)有企事業(yè)單位合同管理、監(jiān)督檢查和附則。主要內(nèi)容如下：

　　（一）第一章規(guī)定了政府合同監(jiān)管的基本規(guī)定、相關(guān)概念和適用范圍

　　一是明確政府合同主體范圍，凡是區(qū)財(cái)政全額撥款的預(yù)算單位簽訂的合同，都屬于本辦法適用范圍?！掇k法》明確列舉區(qū)政府、區(qū)政府直屬機(jī)構(gòu)、財(cái)政全額撥款的區(qū)屬事業(yè)單位（含學(xué)校等機(jī)構(gòu)）、街道辦事處四類主要政府合同簽訂主體。同時(shí)，對(duì)于不屬于政府合同簽訂主體的國(guó)有企事業(yè)單位，《辦法》第七章對(duì)其簽訂合同的管理問(wèn)題予以專門規(guī)定。二是明確政府合同的類型?！掇k法》列舉了常見(jiàn)的政府合同類型，比如涉及財(cái)政資金使用的合同、涉及城市更新和棚戶區(qū)改造的監(jiān)管協(xié)議等合同，同時(shí)排除了行政機(jī)關(guān)之間簽訂的合同以及政府合同主體簽訂的勞動(dòng)人事類合同。三是規(guī)定重點(diǎn)監(jiān)管合同的范圍?！掇k法》將涉及標(biāo)的達(dá)人民幣1000萬(wàn)元的、涉及政府合同簽訂主體重大履職行為合同等四類政府合同納入重點(diǎn)監(jiān)管合同的范圍。

　　（二）第二章規(guī)定合同承辦部門主體責(zé)任和內(nèi)部管理機(jī)制

　　一是明確承辦部門主體職責(zé)?！掇k法》強(qiáng)調(diào)承辦部門的主體責(zé)任，規(guī)定承辦部門負(fù)責(zé)合同的前期準(zhǔn)備、擬定、審查、備案、履行、爭(zhēng)議解決等政府合同全過(guò)程事務(wù)。

　　二是明確承辦部門內(nèi)控架構(gòu)。為落實(shí)主體責(zé)任，《辦法》確立了相應(yīng)控制機(jī)制。如指定合同管理員，負(fù)責(zé)本部門政府合同管理的綜合行政工作；指定合同承辦人，對(duì)政府合同簽訂履行事宜承擔(dān)具體承辦、跟蹤落實(shí)、協(xié)調(diào)履行等具體管理事務(wù); 建立內(nèi)部合法性審查機(jī)制，由法制科室或外聘法律顧問(wèn)承擔(dān)本部門承辦合同的合法性審查工作。

　?。ㄈ┑谌乱?guī)范了政府合同簽約流程

　　《辦法》規(guī)定了承辦單位合同簽訂的流程，對(duì)磋商和談判、文本起草、合法性審查三個(gè)主要程序進(jìn)行了具體規(guī)定。其中，《辦法》將合法性審查視為關(guān)鍵的內(nèi)控環(huán)節(jié)，強(qiáng)化合法性審查對(duì)合同簽訂的事前監(jiān)督作用。《辦法》第三章第三節(jié)明確所有政府合同均應(yīng)當(dāng)提交合法性審查，且定稿合同必須取得書(shū)面審查意見(jiàn)方可簽訂，區(qū)政府名義簽訂的合同和重點(diǎn)監(jiān)管合同還應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)區(qū)法制機(jī)構(gòu)的審查。同時(shí)，我們制定了《合法性審查意見(jiàn)表》作為《辦法》附件，統(tǒng)一了合法性審查意見(jiàn)的格式。

　?。ㄋ模┑谒恼乱?guī)定了政府合同簽訂、履行并備案登記的基本制度

　　一是明確備案登記基本規(guī)則。除了不超過(guò)五萬(wàn)元的采購(gòu)類合同，《辦法》要求其他所有已簽訂的政府合同于簽訂后十個(gè)工作日內(nèi)在系統(tǒng)中進(jìn)行備案登記，并統(tǒng)一編號(hào)。備案時(shí)應(yīng)上傳合同原件掃描件，錄入合同基本信息，包括主要內(nèi)容、涉及金額、進(jìn)度節(jié)點(diǎn)安排、承辦人信息等。同時(shí)，備案登記并非“一備了之”，而是閉環(huán)監(jiān)管機(jī)制環(huán)節(jié)之一和合同信息化管理的開(kāi)始端，在后續(xù)履行過(guò)程中承辦部門應(yīng)不斷更新合同履約進(jìn)展信息。同時(shí)，《辦法》還要求承辦部門在電子備案登記后，向區(qū)財(cái)政機(jī)構(gòu)提交一份完整的紙質(zhì)合同文本以備留存。

　　二是明確備案登記對(duì)合同事務(wù)辦理的前置性效力。《辦法》第五十二條規(guī)定區(qū)財(cái)政局、國(guó)庫(kù)支付中心等有關(guān)部門處理涉及政府合同的事務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)審查政府合同備案登記狀態(tài)。未履行備案登記義務(wù)的，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)報(bào)告領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，并暫停相關(guān)事務(wù)的處理。

　　三是確立履約評(píng)價(jià)制度，對(duì)合同對(duì)方當(dāng)事人進(jìn)行履約監(jiān)管?！掇k法》第五十八條規(guī)定承辦部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)合同對(duì)方當(dāng)事人履約、誠(chéng)信行為進(jìn)行履約評(píng)價(jià)。根據(jù)履約評(píng)價(jià)結(jié)果的優(yōu)劣，可以增加或調(diào)減合同對(duì)方當(dāng)事人簽訂政府合同的機(jī)會(huì)。

　　四是確立履約信息報(bào)送制度，承辦部門進(jìn)行自我監(jiān)管?！掇k法》要求承辦部門報(bào)送進(jìn)度信息，是指合同各個(gè)進(jìn)度節(jié)點(diǎn)經(jīng)過(guò)后三個(gè)工作日內(nèi)應(yīng)如實(shí)報(bào)送該節(jié)點(diǎn)履行情況信息，直至合同承辦事務(wù)終止。履行過(guò)程中出現(xiàn)對(duì)方違約、預(yù)期違約、可能喪失履約能力等情形時(shí)，承辦部門應(yīng)在情形發(fā)生之日起3個(gè)工作日內(nèi)填報(bào)相關(guān)信息，以便及時(shí)應(yīng)對(duì)?！掇k法》要求承辦部門提交定期報(bào)告，由承辦部門對(duì)本部門一定時(shí)期內(nèi)所有合同簽訂履行情況進(jìn)行匯總，上傳至合同備案系統(tǒng)，定期報(bào)告分為半年報(bào)和年報(bào)。定期報(bào)告內(nèi)容包括本部門承辦合同數(shù)量等基本情況、對(duì)方當(dāng)事人履約情況說(shuō)明、合同履約異常情況及應(yīng)對(duì)措施的說(shuō)明等內(nèi)容。年度報(bào)告還應(yīng)當(dāng)對(duì)合同管理制度貫徹落實(shí)情況進(jìn)行說(shuō)明。

　　（五）第五章規(guī)范了政府合同爭(zhēng)議處理行為

　　《辦法》對(duì)爭(zhēng)議處理的責(zé)任分配、處理步驟進(jìn)行了基本規(guī)定，同時(shí)第六十六條規(guī)定承辦部門不得在調(diào)解、訴訟等爭(zhēng)議處理活動(dòng)中擅自放棄屬于政府一方享有的合法權(quán)益。

　?。┑诹旅鞔_了政府合同檔案管理基本制度

　　《辦法》要求合同承辦部門應(yīng)指定專門機(jī)構(gòu)或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)妥善保管合同訂立及履行過(guò)程中產(chǎn)生的全部原始文件檔案資料。涉及人員變動(dòng)的，相關(guān)人員要辦理移交手續(xù)方可離任。

　?。ㄆ撸┑谄哒麓_立了國(guó)有企事業(yè)單位合同監(jiān)管的基本制度

　　《辦法》明確將國(guó)有企事業(yè)單位合同納入監(jiān)管范圍，規(guī)定相關(guān)主體參照本辦法有關(guān)政府合同的監(jiān)管規(guī)定開(kāi)展合同管理工作，且其主管部門履行對(duì)下屬國(guó)有企事業(yè)單位的監(jiān)督管理職責(zé)。同時(shí)，為確保一定監(jiān)管效果，《辦法》要求國(guó)有企事業(yè)單位合同應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一備案登記。

　?。ò耍┑诎苏麓_立政府合同管理的外部監(jiān)督檢查機(jī)制

　　一是領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌相關(guān)部門通過(guò)調(diào)閱政府合同的檔案和相關(guān)資料、抽查合同管理制度落實(shí)情況等方式，監(jiān)督檢查政府合同管理制度落實(shí)情況。二是區(qū)審計(jì)機(jī)構(gòu)每年按一定比例抽取重點(diǎn)監(jiān)管政府合同、非重點(diǎn)監(jiān)管政府合同和國(guó)有企事業(yè)單位合同，開(kāi)展履約情況審計(jì)檢查。同時(shí)，《辦法》還規(guī)定了政府合同管理的有關(guān)法律責(zé)任。

　　（九）第九章確定了《辦法》的有效期和解釋機(jī)構(gòu)

　　根據(jù)《深圳市行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件管理規(guī)定》，規(guī)范性文件的有效期自施行之日起不超過(guò)5年。《辦法》的有效期為5年，符合上述規(guī)定。

　　三、對(duì)相關(guān)條款的說(shuō)明

　?。ㄒ唬╆P(guān)于《辦法》第十九條

　　《辦法》第十九條規(guī)定：“合同承辦部門應(yīng)在簽訂合同前就合同項(xiàng)目進(jìn)行可行性調(diào)查論證，并重點(diǎn)對(duì)合同對(duì)方當(dāng)事人資質(zhì)、資產(chǎn)、信用、履約能力等情況進(jìn)行必要的調(diào)查，并收集、整理有關(guān)資料，必要時(shí)提出調(diào)查評(píng)價(jià)報(bào)告?！痹摋l款中的“資質(zhì)、資產(chǎn)、信用、履約能力”為不完全列舉，具體考察合同對(duì)方哪方面的信息，可以結(jié)合合同目的、對(duì)合同對(duì)方當(dāng)事人的要求具體確定。其中，對(duì)于簽約主體資質(zhì)等級(jí)的判斷，應(yīng)審查其相關(guān)的資質(zhì)證書(shū)，以確定其是否合法、有效及是否在合法的范圍之內(nèi)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；對(duì)簽約主體的資產(chǎn)調(diào)查包括合同對(duì)方當(dāng)事人的注冊(cè)資本、資產(chǎn)情況、負(fù)債情況的調(diào)查，確保對(duì)方的財(cái)產(chǎn)狀況能夠與交易標(biāo)的相匹配；對(duì)簽約主體的信用調(diào)查主要調(diào)查其經(jīng)營(yíng)狀況是否正常，是否能滿足履行合同項(xiàng)目的條件，合同標(biāo)的是否存在爭(zhēng)議或者被司法行政機(jī)關(guān)依法查封、扣押、凍結(jié)等，同時(shí)需要注意了解對(duì)方的經(jīng)營(yíng)歷史、客戶評(píng)價(jià)等商業(yè)信譽(yù)情況；履約能力主要包括支付能力和生產(chǎn)能力兩方面的內(nèi)容，在審查支付能力時(shí)，主要審查對(duì)方當(dāng)事人的注冊(cè)資本、資金來(lái)源、銀行存款、交款能力等情況；在審查生產(chǎn)能力時(shí)，主要審查對(duì)方當(dāng)事人的生產(chǎn)能力、生產(chǎn)規(guī)模、技術(shù)水平、產(chǎn)品質(zhì)量、交貨能力等情況。

　　上述調(diào)查工作的形式、深度與謹(jǐn)慎程度，可根據(jù)合同重要性、金額大小等要素，由合同承辦部門自行決定。

　?。ǘ╆P(guān)于《辦法》第二十條

　　《辦法》第二十條第二款規(guī)定：“談判人員或者談判工作小組應(yīng)在授權(quán)范圍內(nèi)與合同對(duì)方當(dāng)事人進(jìn)行磋商，并記錄與合同對(duì)方當(dāng)事人協(xié)商、議定合同條款的情況，形成談判備忘錄。必要時(shí)，合同雙方應(yīng)在談判備忘錄上簽字確認(rèn)”。此條款中提及的談判備忘錄記載的要素一般應(yīng)包括合同項(xiàng)目名稱、談判時(shí)間、談判地點(diǎn)、談判雙方主體信息、談判內(nèi)容等。其中談判內(nèi)容包括：合同標(biāo)的、合同價(jià)款或者報(bào)酬、合同質(zhì)量要求、合同期限、雙方權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任、爭(zhēng)議解決方式等。需要說(shuō)明的是，談判備忘錄不是簽訂政府合同的強(qiáng)制性要素。

　?。ㄈ╆P(guān)于《辦法》第二十六條

　　《辦法》第二十六條規(guī)定了合同文本一般應(yīng)包括的內(nèi)容。需要說(shuō)明的是，該條款只是建議性地規(guī)定合同一般需要具備的內(nèi)容，供合同當(dāng)事人在訂立合同過(guò)程中參照。各單位可結(jié)合合同項(xiàng)目實(shí)際情況，對(duì)《辦法》第二十六條規(guī)定的文本內(nèi)容予以選擇性適用。

　?。ㄋ模╆P(guān)于《辦法》第三十五條

　　《辦法》第三十五條第一款規(guī)定：“政府合同期限最長(zhǎng)不超過(guò)五年，確需超過(guò)五年的，應(yīng)報(bào)主管區(qū)領(lǐng)導(dǎo)簽字批準(zhǔn)?！边@一條款針對(duì)的是對(duì)合同期限有明確約定的情況，在不明確設(shè)定合同履行期限更有利于政府方利益的前提下，合同可以不明確約定履行期限。另外，對(duì)于履行期限少于六個(gè)月的政府合同，確需延續(xù)履行期限的，應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況在合同履行期限屆滿前至少30日提出。